Proyecto económico de la Unidad Popular
Recomiendo leer estas líneas preparadas por Arturo León B.. Fueron motivadas por una invitación a un seminario que se celebró en mayo del 2003, bajo el título elocuente de “A treinta años de la Unidad Popular: ¿Fracaso o Derrota?”. León soslayó la cuestión, alegando un motivo importante. Términos como ‘fracaso’ o ‘derrota’ conllevan una idea implícita: que había algo en el proyecto económico allendista que hacía insoslayable un final trágico.
Esta visión un poco fatalista no conviene para hacer un buen análisis histórico. Porque da a entender que las cosas fueron como tenían que ser, que no era posible hacer nada para evitar el golpe, que la suerte del socialismo siempre estuvo jugada para mal.
Las líneas que vienen a continuación examinan opciones alterativas, que pudieron significar otros resultados. Al dejarnos llevar por este ejercicio tipo contrafactuales, logramos aprehender mejor la apuesta que se jugó entonces.
En fin, vamos a la lectura:
La tesis que sostenemos es que hubo errores tanto en la concepción del proyecto (en el diseño de la estrategia económica), pero especialmente en su puesta en práctica, errores que hicieron que el propio éxito entre comillas logrado el primer año en materia de redistribución del ingreso creara condiciones inmejorables para la rearticulación política de la oposición. El enorme exceso de poder de compra generado durante 1971 y el rápido agotamiento de la capacidad de la economía para responder al aumento del nivel y el cambio en la composición de la demanda interna crearon problemas en la esfera de la circulación que facilitaron la articulación de una oposición muy efectiva al Gobierno mucho antes de lo esperado.
Los problemas que generó el fuerte crecimiento del ingreso de gran parte de la población impidió entonces que el rápido mejoramiento de las condiciones de vida jugara el papel que se preveía en el proyecto de la UP: lograr el apoyo creciente al Gobierno durante todo su mandato y constituirse -como se afirmaba entonces- en el principal resorte para la acumulación de fuerzas que permitiría seguir avanzando en la realización del Programa. En realidad, eso ocurrió durante el primer año mientras hubo capacidad de respuesta del lado de la oferta para satisfacer la mayor demanda generada. Sin embargo, la enorme magnitud y poca selectividad de los incrementos de ingreso durante 1971 hicieron patentes los problemas ya a comienzos de 1972, creándose condiciones muy propicias para el florecimiento del mercado negro y la especulación, los que invariablemente prosperan en situaciones de creciente escasez de bienes básicos y de exceso de liquidez. Ambos fueron incentivados por amplios sectores de la oposición la que con ello no sólo lograba pingües ganancias, sino también buenos dividendos políticos. Pero también profitaron del mercado negro sectores de asalariados que tenían acceso a bienes de consumo básico a precios oficiales (a veces como parte de su remuneración) y que los revendían.
Ustedes comprenderán que esta caracterización resulta burda frente a la complejidad de los factores en juego. Quizás no es apropiado y sin duda no resulta fácil separar de manera tajante los aspectos netamente económicos de los aspectos políticos de la estrategia y del programa de la Unidad Popular. En realidad se necesitaría un bisturí o un láser para hacerlo. Pero nos invitaron a hablar hoy de los aspectos económicos del Gobierno de la Unidad Popular y aceptamos la invitación.
Para desarrollar nuestra interpretación de que hubo errores que se podian haber evitado es necesario recordar los principales elementos o los presupuestos de la estrategia de la UP en el campo económico. Vale decir, cuál era el diagnóstico que se tenía de la economía chilena y en particular acerca de la herencia del Gobierno del Presidente Frei Montalva, del sexenio 1965-1970. Revisando los abundantes materiales de la época, me parece que donde mejor se sintetiza la visión que orientó la estrategia económica de la Unidad Popular es en un trabajo de Pedro Vusković, primer Ministro de Economía del Gobierno del Presidente Allende, cuando el que "roncaba" era el ministerio de economía y no el de hacienda. El trabajo se publicó en la edición de septiembre de 1970 de la Revista del Centro de Estudios de la Realidad Nacional de la Universidad Católica (CEREN) con el título Distribución del ingreso y opciones de desarrollo. El artículo recogía las ideas que venían desarrollando desde hacía tiempo numerosos académicos y, sin exagerar, no hubo un sólo economista partidario de la UP que no leyera este trabajo por lo menos un par de veces. No sé si todos lo comprendimos cabalmente.
¿Cuáles eran los elementos centrales de ese diagnóstico y cómo se plasmó en la estrategia de la UP, en la cual la política económica de corto plazo iba a jugar un rol tan decisivo para la suerte del Gobierno? ¿Había errores de diagnóstico? Como señalé, en nuestra opinión sí los había, pero no en la caracterización general del patrón de desarrollo de las economías de América Latina y de Chile en particular, sino en el optimismo que se tenía en relación con aspectos claves, los cuales no respondieron a las espectativas y que, a su vez, fueron decisivos para el temprano fracaso de la política económica de corto plazo.
El diagnóstico sobre las características del patrón de desarrollo chileno era ampliamente compartido: concentrador y excluyente; heterogéneo en su estructura; de bajo crecimiento, con tasas de ahorro e inversión insuficientes; exportaciones concentradas en recursos naturales con poco valor agregado, escasa asimilación y difusión del progreso técnico, etc.
¿Dónde estuvieron entonces los errores o fallas que dan pié para afirmar que en materia de política económica hubo fracaso y que este fracaso contribuyó en gran medida a la derrota? Sin desconocer que es fácil convertirse en general después de la guerra, yo diría que esos errores tuvieron que ver:
· En primer lugar, con un optimismo exagerado en cuanto a la capacidad que tendría el Gobierno para orientar o conducir un proceso de redistribución del ingreso que debía beneficiar principalmente a los estratos más pobres, pertenecientes a la mitad inferior de la distribución. Esto no ocurrió y en realidad lo que hubo fue una verdadera explosión de ingresos que benefició a no menos del 95% de la población. Y si bien se redujo el grado de concentración (porque los estratos de ingresos bajos se beneficiaron proporcionalmente más de los incrementos de ingreso), hubo un aumento nominal y real de las remuneraciones muy superior a lo esperado, aumento que la economía no era capaz de absorber sin grandes disrupciones. Más adelante daré algunas cifras que muestran esta explosión de ingresos y cómo se dio la redistribución.
· En segundo lugar, y estrechamente ligado a lo anterior, estaba el supuesto que se contaría con la capacidad para contener las demandas salariales exageradas de los obreros y empleados, basado en el hecho que los principales partidos de la coalisión eran los que habían comandado las luchas reivindicativas por varias décadas. Ello tampoco ocurrió y en verdad los pliegos se negociaron sobre la base del tejo pasado, incluso en el segundo año de Gobierno, cuando ya se vislumbraba el potencial inflacionario de los reajustes del primer año. Naturalmente las mejoras salariales siguieron asociadas a la capacidad de negociación de los sindicatos y en los reajustes salariales hubo escasa discriminación a favor de los salarios más bajos.
· En tercer lugar, el programa económico de corto plazo estaba impregnado por una concepción mecanicista -del tipo círculo virtuoso "kaleckiano"- en cuanto a la relación entre la redistribución del ingreso que se lograría, el cambio en la estructura de la demanda y su reorientación hacia bienes de consumo básico, es decir, hacia industrias poco intensivas en capital e intensivas en mano de obra. Se suponía que ello permitiría reactivar rápidamente la economía y reducir el desempleo, factor que reforzaría la redistribución del ingreso. Un elemento central del diagnóstico (el eslabón clave de ese círculo virtuoso) era la existencia de un "amplio" margen de capacidad instalada no utilizada, debido a que desde fines de 1967 la economía se encontraba semiestancada. Se estimaba que dicho margen era cercano a 25% en promedio y de 22% en el caso de las industrias de bienes de consumo habitual. Ahora bien, en cierta medida el circulo virtuoso operó y en la medida que lo hizo copó rápidamente la capacidad instalada; lo hiceron los stocks y luego no properaron los esfuerzos para expandir la producción en la medida que era necesario. No había “ambiente” para que frente a los cambios en la propiedad, el empresariado, especialmente el mediano y grande, volcara los excedentes a expandir la producción.
El siguiente párrafo del trabajo de Pedro Vusković ilustra cómo se concebían estos aspectos en el esquema de la nueva estrategia de desarrollo propuesta. "En un esquema de esta naturaleza ... decía Vusković ... se concibe que las relaciones circulares descritas en páginas anteriores contribuirían a reforzar efectos positivos. La estructura de la capacidad productiva tendría que ir adaptándose progresivamente, en su composición sectorial y por tipo de actividades, a una composición de la demanda -reflejo de una distribución más equitativa del ingreso- en que cobran dinamismo los sectores que hasta hoy se califican de "vegetativos". Estos últimos se caracterizan en general por menores requerimientos de capital y mayor capacidad de absorción de mano de obra; en consecuencia, el levantamiento rápido de la tasa de ahorro y formación de capital deja de ser un requisito esencial para acelerar el ritmo global de crecimiento, lo que se ve fortalecido además por el hecho de que en esas ramas de la producción, la economía chilena registra márgenes amplios de capacidad ya instalada y no utilizada plenamente" Aquí termina la cita.
· Por último, en el manejo de la política económica no se le dio la importancia que merecían a los aspectos monetarios. Hubo descuido de precios y variables claves para el funcionamiento económico, error especialmente grave si se comete en un período de muy rápida expansión del ingreso y en el marco de una economía que se regía y se seguiría rigiendo por las "leyes" del mercado, por mucho que el proyecto se propusiera y hubiese iniciado cambios drásticos al respecto. En alguna medida ello reflejaba poca claridad sobre la naturaleza de las dificultades económicas que se vivían ya a fines del primer año de gobierno, a lo que habría que agregar que quizás las energías se volcaron cada vez más hacia el logro de los objetivos de transformación patrimonial e institucional contemplados en el Programa de la Unidad Popular.
Como señalamos en nuestro trabajo con José Serra, las autoridades y los principales dirigentes de la UP parecían no estar conscientes de la naturaleza de los problemas económicos que se presentaban a fines de 1971. Ello se aprecia claramente en el documento que resultó de la “reunión de El Arrayán”, destinada precisamente a hacer un balance de lo realizado durante el primer año y a definir las tareas a impulsar de ahí en adelante. El documento que salió de esa reunión casi no hace referencia al potencial inflacionario acumulado y al repunte de precios que ya tenía lugar. Sólo al final de un perdido párrafo se reconoce la necesidad de disminuir la cantidad excesiva de dinero en manos del sector privado y sobre todo de las grandes empresas, y se señala que esta tarea se enfrentará mediante disposiciones generales de créditos a acordarse por el Banco Central, como si el exceso de cantidad de dinero dependiera exclusivamente de un manejo más o menos eficiente del crédito.
También es muy ilustrativo de la falta de claridad de la situación económica de ese momento el discurso del Ministro Zorrilla en el Congreso, en noviembre de 1971. Las referencias del Ministro de Hacienda a la política antinflacionaria y de remuneraciones eran vagas y generales, indicando que, en los hechos, se seguiría con el esquema de 1971, no obstante que las condiciones objetivas habían cambiado radicalmente.
¿Cómo se dio el proceso redistributivo? No hay tiempo para hacer un examen detallado de modo que me limitaré a destacar algunos puntos para apoyar lo dicho. Los antecedentes para el análisis de este aspecto tan crucial dentro del Programa de la Unidad Popular aparecen en el trabajo citado. Los datos se refieren al Gran Santiago y provienen de las encuestas trimestrales de empleo del Instituto de Economía de la Universidad de Chile, correspondientes a los meses de Junio de 1970 a 1973.
a) En primer lugar, entre junio de 1970 y junio de 1972 hubo una mejora distributiva notable cuya mayor parte se logró en el primer año: una reducción de 15% del índice de Gini (de 0.563 a 0.481) en menos de dos años representa un cambio muy fuerte, especialmente si se lo juzga a la luz de la experiencia actual. Para tener una idea de su enorme magnitud, recordemos que en 1971 la participación de los perceptores de sueldos y salarios en el ingreso geográfico alcanzó la proporción que según el Plan Sexenal de ODEPLAN debería haberse obtenido recién en 1976. En un año se logró lo que debía haberse logrado en seis.
b) Sin embargo, esa mejora distributiva se obtuvo con un aumento de la participación no sólo del 50% más pobre sino también del 30% siguiente. Ambos grupos elevaron su cuota en el ingreso total en 3.7 puntos porcentuales. También lo hizo el 15% siguiente (que elevó su participación en 1,3%) y sólo el 5% más rico (o tal vez sólo el 1% de la cúpula) la habría visto reducirse y en un porcentaje bastante alto.
c) Junto con ello se generó una expansión del poder adquisitivo enorme, una verdadera explosión de ingresos. En menos de dos años el ingreso de los cuatro primeros quintiles de la población aumentó en términos nominales en alrededor de 56% y en un 24% en términos reales. Obviamente las presiones inflacionarias no se hicieron sentir y ya desde comienzos de 1972 -cuando la inflación se aceleró- los reajustes de remuneraciones comenzaron a perseguir a los aumentos de precios, en un esquema inverso al de 1971. Recordemos que de acuerdo con el IPC del INE la inflación en 1971 fue de 21% (frente al 35% de 1970) y de 40% en 1972.
d) ¿Qué ocurió luego entre junio de 1972 y mediados de 1973? La extensión del mercado negro y la fuerte discrepancia entre los precios oficiales y los paralelos ya era muy grande y por lo tanto resulta más difícil evaluar la suerte del proceso de redistribución. Es intersante constatar, sin embargo, que si se utiliza el IPC que comenzó a calcular en enero de 1973 el Instituto de Economía de la Sede Occidente de la Universidad de Chile (y que a partir de ese año quizás reflejaba mejor que el IPC oficial la variación de los precios), se concluye que entre 1972 y 1973 (junio a junio) tanto el 50% más pobre como el 30 % siguiente conformado por estratos medios y medios-bajos habían perdido casi toda la mejora que habían logrado en los dos años previos (+29% vs -23% y +26% vs -24%). Las cifras sobre subdeclaración de ingresos en la encuesta deben haber aumentado de modo que es más difícil analizar la evolución de los ingresos del quintil más rico, pero sin duda el 15% más alto debe haber tenido pérdidas netas de ingreso nada despreciables. Así, la redistribución del primer año se revirtió a partir de 1972 y ya a mediados de 1973 prácticamente todos los grupos que se habían beneficiado habían perdido buena parte de las mejoras obtenidas durante el “glorioso” primer año de Gobierno de la Unidad Popular. Quizás el 50% de abajo no mostró un retroceso tan fuerte como los sectores medios pues siguieron beneficiándose del bajo desempleo y los reajustes de los ingresos mínimos.
Naturalmente este cuadro es una ultra simplificación porque no decimos nada de los condicionantes políticos de la experiencia. Yo quisiera detenerme por aquí, pero con razón ustedes se preguntarán cuáles son las conclusiones o las lecciones. En verdad les digo que me resulta complicado extraer lecciones de lo que fue el proyecto y el proceso económico de la Unidad Popular. En el trabajo con Serra que mencioné al comienzo sólo nos atrevemos a hacer algunas reflexiones finales sobre esa experiencia. Me limitaré a recoger algunas de ellas.
La primera es que en la política de corto plazo hubo fallas que no eran necesariamente consustanciales a la vía al socialismo que se perseguía. Por ejemplo, puesto que desde temprano el ímpetu reivindicativo de los asalariados se reveló irresistible, - haciendo del tejo pasado un fenómeno generalizado -, una mayor holgura en la política de precios, incluyendo al tipo de cambio, podría haber atenuado las presiones inflacionarias futuras y no se hizo. Hay que tener en cuenta que aunque el alza de precios en 1971 hubiera sido semejante a la de 1970, igualmente se hubiese logrado una redistribución del ingreso muy importante, pero de una cuantía que hubiese implicado una menor disrupción económica que habría dado más tiempo para responder desde el lado de la producción.
Por otra parte, hubo un optimismo injustificado respecto del sector externo, lo que indujo a retrasar un año la renegociación de la deuda externa y reforzó la errónea política de congelación del tipo de cambio durante 1971.
Tampoco hubo una preocupación efectiva por una mejor organización y un mayor control de la comercialización y distribución de productos, tarea que debería haberse enfrentado desde el inicio del Gobierno dados los problemas que generaría el fuerte aumento del ingreso.
Hubo pocos esfuerzos, al menos en relación con los que se necesitaban, para elevar los ingresos tributarios luego del primer año del Gobierno. Las medidas propuestas al Congreso con ocasión de las leyes de reajustes de 1971 fueron tímidas, precisamente cuando las condiciones políticas eran más favorables para el logro de concesiones por parte de la oposición parlamentaria. Al mismo tiempo, la Unidad Popular definió un programa de obras públicas y viviendas costoso e irreal, programando un déficit presupuestario que, no obstante haber quedado muy por debajo del efectivo, era uno de los mayores de la historia económica de Chile.
Sin duda todos estos factores contribuyeron a que el Gobierno apareciera más desarmado a lo largo del decisivo primer semestre de 1972, cuando los trastornos económicos comenzaron a acelerarse.
Si bien estas fallas y errores contribuyeron a la explosión de ingresos del primer año o a dificultar la atenuación de sus efectos, nos parece que en ningún caso son suficientes para explicar todo el fenómeno y ni siquiera para constituir su "causa" principal.
En verdad, la posición del Gobierno sólo puede comprenderse en el marco de la estrategia vigente para la toma del poder de parte de la Unidad Popular, o bien, de parte de la oposición, de debilitarlo y/o derrocarlo. La pasividad o permisividad de los dirigentes gubernamentales y de los partidos de la izquierda a las presiones más economicistas no eran, en lo fundamental, fruto de alguna ignorancia teórica o de un excesivo espejismo de sus autoridades económicas, sino más bien de la magnitud de esas presiones, de la imposibilidad de atenuarlas por métodos represivos sin con ello desgastarse políticamente en forma suicida, así como del deseo de capitalizarlas en su favor. En efecto, ¿cómo podía la UP arriesgarse a un debilitamiento frente a los sectores asalariados que eran su espina dorsal, o entrar en conflicto con los que se inclinaban hacia la oposición, cuando, al mismo tiempo, se golpeaba duramente a los intereses de todos los sectores de la burguesía doméstica e internacional, sin contar, por otro lado, con más de una rama del poder civil y ninguna fracción del poder armado?
Estas observaciones remiten a otro tipo de problemas, que se relacionan con la naturaleza misma del Programa de la Unidad Popular, así como con su línea táctico-estratégica. En efecto, la "vía al socialismo" propugnada por la Unidad Popular implicaba que la coalición de izquierda iniciaría el proceso de cambios a partir de una posición minoritaria dentro del cuadro político chileno. El paso de una posición minoritaria a una mayoritaria dependía entonces de los mismos cambios en las relaciones de propiedad que el Gobierno de Allende impulsaría, junto a la extensión de amplios beneficios económicos a las clases populares y medias. Nos parece que en ese contexto, y dadas las características de la estructura social chilena, era muy elevada, para no decir inevitable, la propensión a la explosión de ingresos y, por lo tanto, a la disrupción económica. ¿Cómo evitarla?
A nuestro juicio, una de las alternativas más plausibles habría requerido por parte de la izquierda una evaluación inicial distinta en cuanto a las posibilidades de cambios que se abrían a fines de 1970, lo cual implicaba concepciones táctico-estratégicas y programáticas muy diferentes a las que prevalecieron. Hubiese sido necesario formar una coalición de fuerzas mucho más amplia, que expresara orgánica, política e ideológicamente a la mayoría nacional que en las elecciones presidenciales se había manifestado a favor de un proceso de profundos cambios en el sistema económico social. Forzosamente, dicha coalición hubiese tenido que incorporar a importantes sectores que entonces respaldaron al candidato demócratacristiano.
En ese esquema, el Gobierno habría contado, entre otras cosas, con mucho más solidez para moderar, y menos necesidad de conceder, los fuertes reajustes de remuneraciones que fueron la "causa aritmética" más inmediata de la explosión de ingresos del primer año. Pero, sin duda, ello habría implicado también que el proceso de cambios tuviera una extensión, profundidad, ritmo, secuencia y estilo muy diferentes de los que la Unidad Popular anheló y trató de llevar a cabo.
Esta visión un poco fatalista no conviene para hacer un buen análisis histórico. Porque da a entender que las cosas fueron como tenían que ser, que no era posible hacer nada para evitar el golpe, que la suerte del socialismo siempre estuvo jugada para mal.
Las líneas que vienen a continuación examinan opciones alterativas, que pudieron significar otros resultados. Al dejarnos llevar por este ejercicio tipo contrafactuales, logramos aprehender mejor la apuesta que se jugó entonces.
En fin, vamos a la lectura:
La tesis que sostenemos es que hubo errores tanto en la concepción del proyecto (en el diseño de la estrategia económica), pero especialmente en su puesta en práctica, errores que hicieron que el propio éxito entre comillas logrado el primer año en materia de redistribución del ingreso creara condiciones inmejorables para la rearticulación política de la oposición. El enorme exceso de poder de compra generado durante 1971 y el rápido agotamiento de la capacidad de la economía para responder al aumento del nivel y el cambio en la composición de la demanda interna crearon problemas en la esfera de la circulación que facilitaron la articulación de una oposición muy efectiva al Gobierno mucho antes de lo esperado.
Los problemas que generó el fuerte crecimiento del ingreso de gran parte de la población impidió entonces que el rápido mejoramiento de las condiciones de vida jugara el papel que se preveía en el proyecto de la UP: lograr el apoyo creciente al Gobierno durante todo su mandato y constituirse -como se afirmaba entonces- en el principal resorte para la acumulación de fuerzas que permitiría seguir avanzando en la realización del Programa. En realidad, eso ocurrió durante el primer año mientras hubo capacidad de respuesta del lado de la oferta para satisfacer la mayor demanda generada. Sin embargo, la enorme magnitud y poca selectividad de los incrementos de ingreso durante 1971 hicieron patentes los problemas ya a comienzos de 1972, creándose condiciones muy propicias para el florecimiento del mercado negro y la especulación, los que invariablemente prosperan en situaciones de creciente escasez de bienes básicos y de exceso de liquidez. Ambos fueron incentivados por amplios sectores de la oposición la que con ello no sólo lograba pingües ganancias, sino también buenos dividendos políticos. Pero también profitaron del mercado negro sectores de asalariados que tenían acceso a bienes de consumo básico a precios oficiales (a veces como parte de su remuneración) y que los revendían.
Ustedes comprenderán que esta caracterización resulta burda frente a la complejidad de los factores en juego. Quizás no es apropiado y sin duda no resulta fácil separar de manera tajante los aspectos netamente económicos de los aspectos políticos de la estrategia y del programa de la Unidad Popular. En realidad se necesitaría un bisturí o un láser para hacerlo. Pero nos invitaron a hablar hoy de los aspectos económicos del Gobierno de la Unidad Popular y aceptamos la invitación.
Para desarrollar nuestra interpretación de que hubo errores que se podian haber evitado es necesario recordar los principales elementos o los presupuestos de la estrategia de la UP en el campo económico. Vale decir, cuál era el diagnóstico que se tenía de la economía chilena y en particular acerca de la herencia del Gobierno del Presidente Frei Montalva, del sexenio 1965-1970. Revisando los abundantes materiales de la época, me parece que donde mejor se sintetiza la visión que orientó la estrategia económica de la Unidad Popular es en un trabajo de Pedro Vusković, primer Ministro de Economía del Gobierno del Presidente Allende, cuando el que "roncaba" era el ministerio de economía y no el de hacienda. El trabajo se publicó en la edición de septiembre de 1970 de la Revista del Centro de Estudios de la Realidad Nacional de la Universidad Católica (CEREN) con el título Distribución del ingreso y opciones de desarrollo. El artículo recogía las ideas que venían desarrollando desde hacía tiempo numerosos académicos y, sin exagerar, no hubo un sólo economista partidario de la UP que no leyera este trabajo por lo menos un par de veces. No sé si todos lo comprendimos cabalmente.
¿Cuáles eran los elementos centrales de ese diagnóstico y cómo se plasmó en la estrategia de la UP, en la cual la política económica de corto plazo iba a jugar un rol tan decisivo para la suerte del Gobierno? ¿Había errores de diagnóstico? Como señalé, en nuestra opinión sí los había, pero no en la caracterización general del patrón de desarrollo de las economías de América Latina y de Chile en particular, sino en el optimismo que se tenía en relación con aspectos claves, los cuales no respondieron a las espectativas y que, a su vez, fueron decisivos para el temprano fracaso de la política económica de corto plazo.
El diagnóstico sobre las características del patrón de desarrollo chileno era ampliamente compartido: concentrador y excluyente; heterogéneo en su estructura; de bajo crecimiento, con tasas de ahorro e inversión insuficientes; exportaciones concentradas en recursos naturales con poco valor agregado, escasa asimilación y difusión del progreso técnico, etc.
¿Dónde estuvieron entonces los errores o fallas que dan pié para afirmar que en materia de política económica hubo fracaso y que este fracaso contribuyó en gran medida a la derrota? Sin desconocer que es fácil convertirse en general después de la guerra, yo diría que esos errores tuvieron que ver:
· En primer lugar, con un optimismo exagerado en cuanto a la capacidad que tendría el Gobierno para orientar o conducir un proceso de redistribución del ingreso que debía beneficiar principalmente a los estratos más pobres, pertenecientes a la mitad inferior de la distribución. Esto no ocurrió y en realidad lo que hubo fue una verdadera explosión de ingresos que benefició a no menos del 95% de la población. Y si bien se redujo el grado de concentración (porque los estratos de ingresos bajos se beneficiaron proporcionalmente más de los incrementos de ingreso), hubo un aumento nominal y real de las remuneraciones muy superior a lo esperado, aumento que la economía no era capaz de absorber sin grandes disrupciones. Más adelante daré algunas cifras que muestran esta explosión de ingresos y cómo se dio la redistribución.
· En segundo lugar, y estrechamente ligado a lo anterior, estaba el supuesto que se contaría con la capacidad para contener las demandas salariales exageradas de los obreros y empleados, basado en el hecho que los principales partidos de la coalisión eran los que habían comandado las luchas reivindicativas por varias décadas. Ello tampoco ocurrió y en verdad los pliegos se negociaron sobre la base del tejo pasado, incluso en el segundo año de Gobierno, cuando ya se vislumbraba el potencial inflacionario de los reajustes del primer año. Naturalmente las mejoras salariales siguieron asociadas a la capacidad de negociación de los sindicatos y en los reajustes salariales hubo escasa discriminación a favor de los salarios más bajos.
· En tercer lugar, el programa económico de corto plazo estaba impregnado por una concepción mecanicista -del tipo círculo virtuoso "kaleckiano"- en cuanto a la relación entre la redistribución del ingreso que se lograría, el cambio en la estructura de la demanda y su reorientación hacia bienes de consumo básico, es decir, hacia industrias poco intensivas en capital e intensivas en mano de obra. Se suponía que ello permitiría reactivar rápidamente la economía y reducir el desempleo, factor que reforzaría la redistribución del ingreso. Un elemento central del diagnóstico (el eslabón clave de ese círculo virtuoso) era la existencia de un "amplio" margen de capacidad instalada no utilizada, debido a que desde fines de 1967 la economía se encontraba semiestancada. Se estimaba que dicho margen era cercano a 25% en promedio y de 22% en el caso de las industrias de bienes de consumo habitual. Ahora bien, en cierta medida el circulo virtuoso operó y en la medida que lo hizo copó rápidamente la capacidad instalada; lo hiceron los stocks y luego no properaron los esfuerzos para expandir la producción en la medida que era necesario. No había “ambiente” para que frente a los cambios en la propiedad, el empresariado, especialmente el mediano y grande, volcara los excedentes a expandir la producción.
El siguiente párrafo del trabajo de Pedro Vusković ilustra cómo se concebían estos aspectos en el esquema de la nueva estrategia de desarrollo propuesta. "En un esquema de esta naturaleza ... decía Vusković ... se concibe que las relaciones circulares descritas en páginas anteriores contribuirían a reforzar efectos positivos. La estructura de la capacidad productiva tendría que ir adaptándose progresivamente, en su composición sectorial y por tipo de actividades, a una composición de la demanda -reflejo de una distribución más equitativa del ingreso- en que cobran dinamismo los sectores que hasta hoy se califican de "vegetativos". Estos últimos se caracterizan en general por menores requerimientos de capital y mayor capacidad de absorción de mano de obra; en consecuencia, el levantamiento rápido de la tasa de ahorro y formación de capital deja de ser un requisito esencial para acelerar el ritmo global de crecimiento, lo que se ve fortalecido además por el hecho de que en esas ramas de la producción, la economía chilena registra márgenes amplios de capacidad ya instalada y no utilizada plenamente" Aquí termina la cita.
· Por último, en el manejo de la política económica no se le dio la importancia que merecían a los aspectos monetarios. Hubo descuido de precios y variables claves para el funcionamiento económico, error especialmente grave si se comete en un período de muy rápida expansión del ingreso y en el marco de una economía que se regía y se seguiría rigiendo por las "leyes" del mercado, por mucho que el proyecto se propusiera y hubiese iniciado cambios drásticos al respecto. En alguna medida ello reflejaba poca claridad sobre la naturaleza de las dificultades económicas que se vivían ya a fines del primer año de gobierno, a lo que habría que agregar que quizás las energías se volcaron cada vez más hacia el logro de los objetivos de transformación patrimonial e institucional contemplados en el Programa de la Unidad Popular.
Como señalamos en nuestro trabajo con José Serra, las autoridades y los principales dirigentes de la UP parecían no estar conscientes de la naturaleza de los problemas económicos que se presentaban a fines de 1971. Ello se aprecia claramente en el documento que resultó de la “reunión de El Arrayán”, destinada precisamente a hacer un balance de lo realizado durante el primer año y a definir las tareas a impulsar de ahí en adelante. El documento que salió de esa reunión casi no hace referencia al potencial inflacionario acumulado y al repunte de precios que ya tenía lugar. Sólo al final de un perdido párrafo se reconoce la necesidad de disminuir la cantidad excesiva de dinero en manos del sector privado y sobre todo de las grandes empresas, y se señala que esta tarea se enfrentará mediante disposiciones generales de créditos a acordarse por el Banco Central, como si el exceso de cantidad de dinero dependiera exclusivamente de un manejo más o menos eficiente del crédito.
También es muy ilustrativo de la falta de claridad de la situación económica de ese momento el discurso del Ministro Zorrilla en el Congreso, en noviembre de 1971. Las referencias del Ministro de Hacienda a la política antinflacionaria y de remuneraciones eran vagas y generales, indicando que, en los hechos, se seguiría con el esquema de 1971, no obstante que las condiciones objetivas habían cambiado radicalmente.
¿Cómo se dio el proceso redistributivo? No hay tiempo para hacer un examen detallado de modo que me limitaré a destacar algunos puntos para apoyar lo dicho. Los antecedentes para el análisis de este aspecto tan crucial dentro del Programa de la Unidad Popular aparecen en el trabajo citado. Los datos se refieren al Gran Santiago y provienen de las encuestas trimestrales de empleo del Instituto de Economía de la Universidad de Chile, correspondientes a los meses de Junio de 1970 a 1973.
a) En primer lugar, entre junio de 1970 y junio de 1972 hubo una mejora distributiva notable cuya mayor parte se logró en el primer año: una reducción de 15% del índice de Gini (de 0.563 a 0.481) en menos de dos años representa un cambio muy fuerte, especialmente si se lo juzga a la luz de la experiencia actual. Para tener una idea de su enorme magnitud, recordemos que en 1971 la participación de los perceptores de sueldos y salarios en el ingreso geográfico alcanzó la proporción que según el Plan Sexenal de ODEPLAN debería haberse obtenido recién en 1976. En un año se logró lo que debía haberse logrado en seis.
b) Sin embargo, esa mejora distributiva se obtuvo con un aumento de la participación no sólo del 50% más pobre sino también del 30% siguiente. Ambos grupos elevaron su cuota en el ingreso total en 3.7 puntos porcentuales. También lo hizo el 15% siguiente (que elevó su participación en 1,3%) y sólo el 5% más rico (o tal vez sólo el 1% de la cúpula) la habría visto reducirse y en un porcentaje bastante alto.
c) Junto con ello se generó una expansión del poder adquisitivo enorme, una verdadera explosión de ingresos. En menos de dos años el ingreso de los cuatro primeros quintiles de la población aumentó en términos nominales en alrededor de 56% y en un 24% en términos reales. Obviamente las presiones inflacionarias no se hicieron sentir y ya desde comienzos de 1972 -cuando la inflación se aceleró- los reajustes de remuneraciones comenzaron a perseguir a los aumentos de precios, en un esquema inverso al de 1971. Recordemos que de acuerdo con el IPC del INE la inflación en 1971 fue de 21% (frente al 35% de 1970) y de 40% en 1972.
d) ¿Qué ocurió luego entre junio de 1972 y mediados de 1973? La extensión del mercado negro y la fuerte discrepancia entre los precios oficiales y los paralelos ya era muy grande y por lo tanto resulta más difícil evaluar la suerte del proceso de redistribución. Es intersante constatar, sin embargo, que si se utiliza el IPC que comenzó a calcular en enero de 1973 el Instituto de Economía de la Sede Occidente de la Universidad de Chile (y que a partir de ese año quizás reflejaba mejor que el IPC oficial la variación de los precios), se concluye que entre 1972 y 1973 (junio a junio) tanto el 50% más pobre como el 30 % siguiente conformado por estratos medios y medios-bajos habían perdido casi toda la mejora que habían logrado en los dos años previos (+29% vs -23% y +26% vs -24%). Las cifras sobre subdeclaración de ingresos en la encuesta deben haber aumentado de modo que es más difícil analizar la evolución de los ingresos del quintil más rico, pero sin duda el 15% más alto debe haber tenido pérdidas netas de ingreso nada despreciables. Así, la redistribución del primer año se revirtió a partir de 1972 y ya a mediados de 1973 prácticamente todos los grupos que se habían beneficiado habían perdido buena parte de las mejoras obtenidas durante el “glorioso” primer año de Gobierno de la Unidad Popular. Quizás el 50% de abajo no mostró un retroceso tan fuerte como los sectores medios pues siguieron beneficiándose del bajo desempleo y los reajustes de los ingresos mínimos.
Naturalmente este cuadro es una ultra simplificación porque no decimos nada de los condicionantes políticos de la experiencia. Yo quisiera detenerme por aquí, pero con razón ustedes se preguntarán cuáles son las conclusiones o las lecciones. En verdad les digo que me resulta complicado extraer lecciones de lo que fue el proyecto y el proceso económico de la Unidad Popular. En el trabajo con Serra que mencioné al comienzo sólo nos atrevemos a hacer algunas reflexiones finales sobre esa experiencia. Me limitaré a recoger algunas de ellas.
La primera es que en la política de corto plazo hubo fallas que no eran necesariamente consustanciales a la vía al socialismo que se perseguía. Por ejemplo, puesto que desde temprano el ímpetu reivindicativo de los asalariados se reveló irresistible, - haciendo del tejo pasado un fenómeno generalizado -, una mayor holgura en la política de precios, incluyendo al tipo de cambio, podría haber atenuado las presiones inflacionarias futuras y no se hizo. Hay que tener en cuenta que aunque el alza de precios en 1971 hubiera sido semejante a la de 1970, igualmente se hubiese logrado una redistribución del ingreso muy importante, pero de una cuantía que hubiese implicado una menor disrupción económica que habría dado más tiempo para responder desde el lado de la producción.
Por otra parte, hubo un optimismo injustificado respecto del sector externo, lo que indujo a retrasar un año la renegociación de la deuda externa y reforzó la errónea política de congelación del tipo de cambio durante 1971.
Tampoco hubo una preocupación efectiva por una mejor organización y un mayor control de la comercialización y distribución de productos, tarea que debería haberse enfrentado desde el inicio del Gobierno dados los problemas que generaría el fuerte aumento del ingreso.
Hubo pocos esfuerzos, al menos en relación con los que se necesitaban, para elevar los ingresos tributarios luego del primer año del Gobierno. Las medidas propuestas al Congreso con ocasión de las leyes de reajustes de 1971 fueron tímidas, precisamente cuando las condiciones políticas eran más favorables para el logro de concesiones por parte de la oposición parlamentaria. Al mismo tiempo, la Unidad Popular definió un programa de obras públicas y viviendas costoso e irreal, programando un déficit presupuestario que, no obstante haber quedado muy por debajo del efectivo, era uno de los mayores de la historia económica de Chile.
Sin duda todos estos factores contribuyeron a que el Gobierno apareciera más desarmado a lo largo del decisivo primer semestre de 1972, cuando los trastornos económicos comenzaron a acelerarse.
Si bien estas fallas y errores contribuyeron a la explosión de ingresos del primer año o a dificultar la atenuación de sus efectos, nos parece que en ningún caso son suficientes para explicar todo el fenómeno y ni siquiera para constituir su "causa" principal.
En verdad, la posición del Gobierno sólo puede comprenderse en el marco de la estrategia vigente para la toma del poder de parte de la Unidad Popular, o bien, de parte de la oposición, de debilitarlo y/o derrocarlo. La pasividad o permisividad de los dirigentes gubernamentales y de los partidos de la izquierda a las presiones más economicistas no eran, en lo fundamental, fruto de alguna ignorancia teórica o de un excesivo espejismo de sus autoridades económicas, sino más bien de la magnitud de esas presiones, de la imposibilidad de atenuarlas por métodos represivos sin con ello desgastarse políticamente en forma suicida, así como del deseo de capitalizarlas en su favor. En efecto, ¿cómo podía la UP arriesgarse a un debilitamiento frente a los sectores asalariados que eran su espina dorsal, o entrar en conflicto con los que se inclinaban hacia la oposición, cuando, al mismo tiempo, se golpeaba duramente a los intereses de todos los sectores de la burguesía doméstica e internacional, sin contar, por otro lado, con más de una rama del poder civil y ninguna fracción del poder armado?
Estas observaciones remiten a otro tipo de problemas, que se relacionan con la naturaleza misma del Programa de la Unidad Popular, así como con su línea táctico-estratégica. En efecto, la "vía al socialismo" propugnada por la Unidad Popular implicaba que la coalición de izquierda iniciaría el proceso de cambios a partir de una posición minoritaria dentro del cuadro político chileno. El paso de una posición minoritaria a una mayoritaria dependía entonces de los mismos cambios en las relaciones de propiedad que el Gobierno de Allende impulsaría, junto a la extensión de amplios beneficios económicos a las clases populares y medias. Nos parece que en ese contexto, y dadas las características de la estructura social chilena, era muy elevada, para no decir inevitable, la propensión a la explosión de ingresos y, por lo tanto, a la disrupción económica. ¿Cómo evitarla?
A nuestro juicio, una de las alternativas más plausibles habría requerido por parte de la izquierda una evaluación inicial distinta en cuanto a las posibilidades de cambios que se abrían a fines de 1970, lo cual implicaba concepciones táctico-estratégicas y programáticas muy diferentes a las que prevalecieron. Hubiese sido necesario formar una coalición de fuerzas mucho más amplia, que expresara orgánica, política e ideológicamente a la mayoría nacional que en las elecciones presidenciales se había manifestado a favor de un proceso de profundos cambios en el sistema económico social. Forzosamente, dicha coalición hubiese tenido que incorporar a importantes sectores que entonces respaldaron al candidato demócratacristiano.
En ese esquema, el Gobierno habría contado, entre otras cosas, con mucho más solidez para moderar, y menos necesidad de conceder, los fuertes reajustes de remuneraciones que fueron la "causa aritmética" más inmediata de la explosión de ingresos del primer año. Pero, sin duda, ello habría implicado también que el proceso de cambios tuviera una extensión, profundidad, ritmo, secuencia y estilo muy diferentes de los que la Unidad Popular anheló y trató de llevar a cabo.
